山东查处某市建委涉嫌滥用行政权力限制竞争行

案情简介
　　办案机关：山东省工商局
　　办案时间：2018年3月22日
　　办案结果：某市建委废止含有滥用行政权力限制竞争内容的文件，山东省工商局将本案涉嫌的价格垄断问题移送相关部门处理
　　某市政府于2013年发布《关于全面推进绿色建筑发展的实施意见》，规定自2014年起，对100平方米以下新建住宅建筑和集中供应热水的公共建筑全部按太阳能热水系统与建筑一体化要求设计。该《意见》被称为全国高层建筑太阳能热水系统的首个“强推令”，即新建住宅建筑必须安装太阳能热水系统。


　　根据该市政府的相关规定，某市城乡建设委员会于2014年起陆续发布配套文件和通知，规定“高层建筑太阳能热水系统应用产品原则上从推荐入围企业和业绩、信誉良好的企业产品中选取”。2014年至2015年，该市建委委托市太阳能协会确定了24家企业的产品为全市高层建筑太阳能热水系统推荐产品。
　　同时，该市建委印发文件，要求市太阳能行业协会联合所有具备资质的太阳能企业签署协议价倡议书，不得擅自降低协议价。2015年7月29日，市太阳能协会联合相关太阳能企业召开高层建筑太阳能热水系统产品价格倡议会，共同签署协议价倡议书，要求每台太阳能热水系统产品单价不得低于3000元。2016年4月，市建委对3家太阳能企业以低于行业协会公约价格进行竞标的行为作出通报批评、中止“入围”资格等处理决定。
　　山东省工商局在调查后认为，该市建委作为市行政区域内主管建设的行政机关，在无明确法律依据的情况下，通过印发文件的方式要求高层建筑太阳能热水系统应用产品从太阳能协会推荐的入围企业中选取，限制了相关太阳能企业在全市高层建筑领域的公平竞争，其行为涉嫌违反《反垄断法》第三十七条及《工商行政管理机关制止滥用行政权力排除、限制竞争行为的规定》第四条的规定，构成行政机关滥用行政权力限制竞争行为。
　　在省工商局调查过程中，该市建委及时认识到上述文件存在涉嫌排除、限制竞争的问题，于2018年2月24日发布新文件，同时废止了涉案有关文件。鉴于其主动纠正违法行为，省工商局未再向其上级机关提出行政建议。根据反垄断执法机构职责分工，省工商局将本案涉嫌的价格垄断问题移送相关部门处理。
 
办案人员谈体会——
营造公平透明营商环境 查处行政垄断仍需发力
　　与滥用市场支配地位和达成垄断协议等行为相比，行政垄断行为因为滥用行政权力，对市场秩序造成的危害更甚。习近平总书记在党的十九大报告中指出，清理废除妨碍统一市场和公平竞争的各种规定和做法。而营造公平透明营商环境，查处行政垄断行为仍需发力。
 
争议焦点
　　在本案的查办过程中，出现了两个方面的争议焦点。
　　一是如何确定市建委实施了排除、限制竞争行为。在本案中，直接组织实施评选确定入围太阳能企业的是市太阳能协会而非市建委，能否认定市建委滥用行政权力排除、限制竞争？经调查，某市建委虽并未直接指定太阳能产品入围企业，但市太阳能协会是在其委托指导下审核确定了24家企业的产品为高层建筑太阳能热水系统推荐产品。与此同时，该市建委还发布了《高层建筑太阳能热水系统（含节能替代产品）设计、施工规范要点》，以政府文件的方式对全市新建高层建筑在选择太阳能产品时划定了范围，要求“高层建筑太阳能热水系统应用产品原则上从推荐入围企业中选取”。在实际中，该市建委凭借其对建筑工程的监督管理和检查验收权，一直要求企业在安装太阳能产品时遵照上述文件的要求。由此可见，该市建委通过市太阳能协会实施了滥用行政权力排除限制竞争行为。
　　二是专家评审能否为某市高层建筑太阳能应用资格的合法性“背书”。在确定高层建筑太阳能应用产品入围资格时，该市建委邀请了专家进行评审考查，在《进一步加强和规范高层建筑太阳能热水系统（含节能替代产品）应用管理的通知》中也规定：“凡市域范围内高层建筑太阳能热水系统应用产品（含企业），必须按规定经建设行政主管部门（含委托的第三方质量检验机构）考察审核和专家评审。凡未经上述程序或经过上述程序未予通过的，均不具备某市域范围内高层建筑的应用资格。”
　　我国行政立法遵循法律优位原则，法律、法规无相关依据，规章及规范性文件均不得设定减损公民、法人和其他组织等行政相对人权利或增加其义务的规范。因此，即使该市建委出于确保太阳能产品应用质量安全等因素考虑，根据行业内专家评审意见确定全市高层建筑太阳能入围企业，但无相关法律法规授权，损害了其他未入围企业在相关市场的公平竞争权利，仍属滥用行政权力行为。
 
办案体会
　　办案人员深深体会到，行政垄断行为对破坏公平竞争市场秩序的危害更大。在查办本案时，办案人员有三个方面的体会。
　　一是要善于发现案源线索。长久以来，由于行政机关具有官方性和权威性，社会公众对政府文件遵循多、质疑少，对某些涉及滥用行政权力排除、限制竞争的规定习以为常，不是反垄断专业人士难以发觉其违法性。部分行政相对人即使合法权益受损，也不会想到举报给有关执法部门，或不知该向何处举报。因此，反垄断执法部门接到的行政垄断投诉举报较少，需要积极主动发现案源线索。只要善于抽丝剥茧，透过现象看本质，日常生活中不难发现行政垄断的案源线索。如办案人员在查办本案时，从一篇题为《某市建委严处违规太阳能安装，如无法整改将拆除》的报道中发现该市建委存在滥用行政权力迹象，并向省工商局上报案源线索。经深入调查，办案人员发现了该市建委借助市太阳能协会指定入围企业、限制产品最低价等行政垄断行为。除本案外，山东省工商局近几年还陆续查处了行政部门指定药品配送、校服订购、幼儿园入学体检等领域的行政垄断案件。此外，新建住宅小区供配电设施建设、各类评估中介、交通运输等领域也是行政垄断行为的“高发地”，建议反垄断执法部门多加留意。
　　二是行政垄断执法权有待加强。我国现行的《反垄断法》第五章对行政垄断行为进行专门规制，范围涵盖所有类型的滥用行政权力排除、限制竞争的行为，但《反垄断法》赋予反垄断执法部门的权力只有建议权，在实际执法中效果大打折扣。执法人员经过调查取证，向有关上级机关提出行政建议后，还需后期监督落实。对此，亟须相关部门从顶层设计着手，加大对行政垄断的执法力度。值得期待的是，反垄断执法“三驾马车”合而为一，新修订的《反不正当竞争法》删除了与《反垄断法》重复的内容，反垄断法律体系进一步理顺，反垄断执法的力度必然加大，权威性必然增强，破除行政垄断行为更有力。
　　三是要加大反垄断普法宣传力度。现实中，实施行政垄断的往往是一些强势的实权部门，执法人员吃“闭门羹”的现象不在少数。究其原因，还是政府机关和社会公众对《反垄断法》不熟悉，对滥用行政权力认识不到位。笔者建议，应对政府及相关行政部门加强《反垄断法》的宣传工作，要求行政机关根据《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》，在政策出台前自我审查，确保不出现行政垄断内容。通过落实公平竞争审查制度，反垄断执法部门应督促政府及相关行政部门在政策出台前自我审查，在政策出台后加强反垄断执法，为营造公平透明营商环境打下基础。