案例分析 | 多头举报需要重复答复吗？

案　情
 
2016年6月，自然人张某在南京某贸易公司的淘宝网店购买了一个女包，认为该公司在淘宝销售页面上使用了“顶级女包专用面料”等用语进行宣传，违反了《广告法》的规定。2016年6月7日，张某同时向江苏省南京市A区市场监管局（以下简称A局）和浙江省杭州市余杭区市场监管局（以下简称余杭局）举报，要求查处南京某贸易公司的广告违法行为。


    
2016年6月10日，A局核查后认为，被举报人违法行为轻微并及时纠正，作出不予行政处罚告知书并送达张某。张某不服该答复，于2016年6月27日向南京市工商局提出行政复议申请。南京市工商局于2016年8月25日作出行政复议决定书，维持A局的行政行为。
    
2017年1月9日，A局收到余杭局关于张某举报的移送材料。经查，该移送材料中的举报内容与A局2016年6月直接收到的举报内容完全相同，A局认为张某已经知道了对举报的处理结果，无须对相同内容的举报进行重复处理，因此未对张某进行答复。2017年9月22日，张某对A局未就其举报（余杭局移送）作出答复不服，向南京市工商局提出行政复议申请。
    
争议焦点
    
南京市工商局受理该行政复议申请后，复议人员对A局是否应当向张某再次作出答复产生了分歧。
    
第一种观点认为，A局须向张某再次作出答复，复议机关应当要求A局履行告知义务。根据《工商行政管理机关行政处罚程序规定》，工商行政管理机关收到投诉、举报、其他机关移送、上级机关交办的涉嫌违法的材料后，应当将处理结果告知具名的投诉人、举报人。本案中，A局收到余杭局的移送材料后，没有告知张某处理结果，属于不履行法定职责。复议机关应当依据《行政复议法》第二十八条第一款第（二）项的规定，要求A局在一定期限内履行告知义务。
    
第二种观点认为，A局可以不向张某作出再次答复，复议机关应当驳回张某的行政复议请求。《行政复议法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。只有行政复议申请人的合法权益受到具体行政行为的侵犯，申请人与具体行政行为有利害关系，才能适用《行政复议法》保护其合法权益。反之，如果行政机关的行政行为与行政复议申请人的合法权益无关，申请人与具体行政行为没有利害关系，那么该行政复议申请就不符合《行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项的规定。复议机关发现该行政复议申请不符合法定受理条件的，应当依据《行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，决定驳回行政复议申请。本案中， A局已对张某的举报进行了处理，并告知处理结果，张某明确知晓A局对其举报作出的处理结果。余杭局移送A局的张某的举报，与张某直接向A局提出的举报完全相同，张某作为举报人的知情权已经得到保障。A局收到余杭局的移送函后，无论是否再次向其作出答复，均不影响张某作为举报人的知情权，其合法权益没有受到侵犯。因此，复议机关应当驳回张某的行政复议请求。复议机关最终采纳了第二种观点，作出了行政复议决定。
    
思　考
    
本案中，张某同时向A局和余杭局进行举报，属于多头举报中的典型案例。对于涉案当事人的同类行为，另有唐某同时向5个行政机关进行举报。分析多头举报出现的原因，主要有三个方面。一是举报人怕举报不能得到有效查处，同时向多个行政机关举报，认为总有一个行政机关能认真查处。二是举报人意图借助行政机关的执法过错，要求行政机关向被举报人施压，最终得到被举报人给予的金钱利益，其间涉及的行政机关越多，举报人得益的概率越大。三是举报人向行政机关提出诉求后未得到满足，故意给行政机关增加工作量，报复行政机关。
    
笔者认为，行政机关对于多头举报行为应当依法理性处理。
    
一、法律赋予举报人知情权，举报人可以采取救济手段保障举报能够得到有效查处，不需要多头举报
    
根据《工商行政管理机关行政处罚程序规定》，对被举报人的同一违法行为，只能由一个工商机关对其进行立案查处。举报人如果向多个机关同时进行举报，最终也只能由一个工商机关进行处理。为了保证工商机关能够依法查处举报的违法行为，《工商行政管理机关行政处罚程序规定》明确了举报人享有知情权，规定举报人可以在知道工商机关的处理结果后采取后续措施。
    
一是不立案直接终结行政处罚程序。《工商行政管理机关行政处罚程序规定》规定，工商机关对不予立案的举报要告知具名的举报人。举报人收到告知书后，对不予立案决定不服的，可以提起行政复议或行政诉讼；对不属于该工商机关管辖的举报，可以向其他机关举报；对于内容不明确的举报，可以继续完善。
    
二是立案后的终结程序。《工商行政管理机关行政处罚程序规定》规定，工商机关对举报立案后作出行政处罚、不予行政处罚、销案、移送其他机关等处理决定的，要将处理结果告知具名举报人。对于立案的行政处罚案件，有管辖权的自行办结，没有管辖权的移送其他机关处理。举报人收到告知书后，对处理结果不服的，可以提起行政复议或行政诉讼；对移送其他机关处理的，可以继续关注其他机关的处理结果。
    
从上述两点可以看出，举报人举报后，对工商机关的处理结果享有知情权，可以主动询问查处情况，工商机关在办结后也会向举报人告知处理结果。如果工商机关不作出处理或者举报人对处理结果不服，举报人可以采取行政复议、行政诉讼或行政监督等救济手段。因此，举报人没有必要多头举报。
    
二、多头举报占用了大量的行政资源，降低了行政效能
    
在唐某向5个行政机关进行举报的案例中，如果每个行政机关对收到的举报都要进行转办、回复，那么这5个行政机关必须按照以下流程处理。
    
1.市场监管总局：
    
收到唐某的举报→初步核查→决定不予立案→向江苏省工商局移交→向举报人告知不予立案以及移交情况。
    
2.江苏省工商局：
    
收到唐某的举报→初步核查→决定不予立案→向南京市工商局移交→向举报人告知不予立案以及移交情况。
    
收到市场监管总局移交的材料→初步核查→决定不予立案→向南京市工商局移交→向举报人告知不予立案以及移交情况。
    
3.南京市人民政府：
    
收到唐某的举报→初步核查→向南京市工商局移交→向举报人告知移交情况。
    
4.南京市工商局：
    
收到唐某的举报→初步核查→决定不予立案→向下级机关南京市某区市场监管局移交→向举报人告知不予立案以及移交情况。
    
收到江苏省工商局移交的材料→初步核查→决定不予立案→向下级机关南京市某区市场监管局移交→向举报人告知不予立案以及移交情况。
    
收到南京市人民政府移交的材料→初步核查→决定不予立案→向下级机关南京市某区市场监管局移交→向举报人告知不予立案以及移交情况。
    
收到江苏省工商局移交的市场监管总局移交的材料→初步核查→决定不予立案→向下级机关南京市某区市场监管局移交→向举报人告知不予立案以及移交情况。
    
5.南京市某区市场监管局：
    
收到唐某的举报→初步核查→决定立案→调查处理并作出处理决定→向举报人告知处理结果。
    
收到南京市工商局移交材料→初步核查→决定立案→调查处理并作出处理决定→向举报人告知处理结果。
    
收到南京市工商局转江苏省工商局移交材料→初步核查→决定立案→调查处理并作出处理决定→向举报人告知处理结果。
    
收到南京市工商局转南京市人民政府移交材料→初步核查→决定立案→调查处理并作出处理决定→向举报人告知处理结果。
    
收到南京市工商局转江苏省工商局转市场监管总局移交的材料→初步核查→决定立案→调查处理并作出处理决定→向举报人告知处理结果。
    
实践中，南京市工商局为了避免行政复议、行政诉讼中被认定行政行为违法，完全按照上述流程进行了4次处理、4次告知，5级行政机关做了大量的工作，实际上只处理了一个涉嫌违法行为。
    
三、对多头举报无须重复处理、重复答复
    
正义的目的有赖于正义的制度，正义的制度必须能在现实中抑恶扬善，以确保目标的实现。《工商行政管理机关行政处罚程序规定》要求工商机关向举报人告知处理结果，是基于举报人有正义的目的——向工商机关提供违法线索，帮助工商机关实施行政管理。然而，多头举报、重复举报、滥用行政复议权、诉权等行为消耗行政资源，挤占司法资源，影响其他公民、法人和其他组织合法权益的正常维护，阻碍法治进步，已不属于正义的目的。工商机关不能片面理解个别条文向举报人进行重复回复，行政复议机关、人民法院也不应当纵容这类非正义目的的行为，而应在现实中做到抑恶扬善，以确保正义目标的实现。
    
正是基于上述原因，最高人民法院印发了《关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》。其中第十条明确规定，对于没有新的事实和理由，针对同一事项重复、反复提起诉讼，或者反复提起行政复议继而提起诉讼等违反一事不再理原则的起诉，人民法院依法不予立案。同样，工商机关对于举报内容重复的情况，也可以根据一事不再理原则不再重复处理、重复答复。
    
综上所述，笔者认为工商机关对于收到的相同内容的举报，实质处理一次、答复一次即可。对于举报人的多头举报，不需要重复答复。